加强未成年人网络保护已经成为当前国际社会的广泛共识，营造健康、有序的网络生态环境是各国未成年人保护立法和监管重点关注的内容。从国际经验来看，采取网络内容分级管理是保护未成年人网络信息安全最普遍的方式，也是各国不断尝试的主要方向之一。

鉴于网络内容分级制度是我国网络信息内容管理基本制度的重要组成部分，在整个管理体制中具有特殊性、敏感性，因此在国家尚未对分级制度作出统一明确规定的前提下，相关监管部门和立法机构基于未成年人网络保护的需求，在《未成年人网络保护条例》《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》）等立法和修改过程中创新性地提出“分类管理”的思路，既有助于推动解决未成年人网络保护中的网络信息内容管理问题，又避免陷入内容分级的“禁区”。

“分类管理”制度提出的背景 

长期以来，我国对网络信息内容的划分标准主要是“违法性”，根据其违法性，分成合法信息内容和违法违规信息内容。

对于违法违规信息，在很多法律法规中已经明确规定，例如《互联网信息服务管理办法》中列举的“九不准”，在实践中也比较好判断，依照相关立法处置即可。

但是在违法信息之外还存在大量不适宜未成年人接触的信息，虽然没有达到违法的程度，但是存在一定的危害性，特别是对未成年人身心健康有很大影响，因此需要对这类信息进行管控。

对于国外普遍采取的分级制度，目前在我国存在很大争议。

一方面，网上网下内容管理是统一整体，网络内容分级制度是我国网络信息内容管理基本制度的重要组成部分，不仅涉及未成年人网络保护问题，还涉及对整个出版、影视节目等进行内容分级的问题，需要国家层面统一规划部署；

另一方面，从目前来看，相应领域、行业内容分级管理的经验还不成熟，相关法律依据、具体分级标准也尚未制定，还不具备实施内容分级管理的客观条件。

因此，《未成年人网络保护条例》从立法之初开始，就避开充满争议的内容分级制度，探索采用网络信息内容“分类管理”的方式，进一步加强未成年人网络保护。

“分类管理”制度的内容创新

“分类管理”制度主要包括两方面内容：一是从未成年人网络保护的角度对网络信息内容进行“分类”；二是在分类的基础上创设“提示制度”。

网络信息内容分类

网络信息内容分类的核心是在传统“合法信息”“非法信息”二分法的基础上创新性地提出“可能影响未成年人身心健康的信息”的概念。

2016 年10 月，国家互联网信息办公室发布的《未成年人网络保护条例（草案征求意见稿）》中首次提出“不适宜未成年人接触的信息”；

2017 年，原国务院法制办公开征求意见的《未成年人网络保护条例（送审稿）》保留了这一制度创新，并在随后将其修改为“可能影响未成年人身心健康的信息”；

2019 年 10 月，提交全国人大常委会审议的《未成年人保护法（修订草案）》网络保护专章采纳了这一制度。

与此同时，上述几部与未成年人网络保护相关的立法中也提出“有利于未成年人健康成长的网络内容”的概念，因此，在未成年人网络保护领域形成“违法违规信息内容”“不适宜未成年人接触的信息（或可能影响未成年人身心健康的信息）”和“有利于未成年人健康成长的网络内容”三类信息内容，并分别采取不同的管理方式。

第一类是违法违规信息内容。

对于违法违规信息内容的界定，最常用的是“九不准”要求，主要来源于《电信条例》第五十六条和《互联网信息服务管理办法》第十五条，具体内容是指任何组织或者个人不得利用电信网络制作、复制、发布、传播含有下列内容的信息：

（1）反对宪法所确定的基本原则的；

（2）危害国家安全，泄露国家秘密，颠覆国家政权，破坏国家统一的；

（3）损害国家荣誉和利益的；

（4）煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结的；

（5）破坏国家宗教政策，宣扬邪教和封建迷信的；

（6）散布谣言，扰乱社会秩序，破坏社会稳定的；

（7）散布淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖或者教唆犯罪的；

（8）侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的；

（9）含有法律、行政法规禁止的其他内容的。

“九不准”的规定对后来诸多相关法律法规的制定和修改带来深远影响，很多立法参考“九不准”的要求对网络信息内容管理作了具体规定，并被扩展到“十不准”“十一不准”。

第二类是不适宜未成年人接触的网络信息内容。

网络信息内容“分类管理”制度涉及的一个重要问题是如何对“不适宜未成年人接触的信息”进行界定，此前立法和实践对此鲜有涉及。

《未成年人网络保护条例（送审稿）》结合未成年人网络保护实践情况规定的四种情形：

一是可能诱导未成年人实施暴力、欺凌、自杀、自残、性接触、流浪、乞讨等不良行为的；

二是可能诱导未成年人使用烟草、酒类等不适宜未成年人使用的产品的；

三是可能诱导未成年人产生厌学、愤世、自卑、恐惧、抑郁等不良情绪的；

四是其他可能对未成年人身心健康产生不良影响的。

与此同时，送审稿还规定国家有关部门根据未成年人网络保护的需要，依据各自职责制定不适宜未成年人接触的网络信息的管理政策，指导相关行业组织制定具体标准。

第三类是有利于未成年人健康成长的网络信息内容。

有利于未成年人健康成长的网络内容是一个广泛且开放的概念，目前没有具体统一的标准，但在相关规定中有所表述。

《未成年人网络保护条例（送审稿）》提出，国家鼓励通过网络空间弘扬社会主义核心价值观、民族优秀文化和传统美德，倡导创作、提供和传播有利于未成年人健康成长的网络文化产品，建设未成年人精神家园。

2019年2月，国家广播电视总局局务会审议通过的《未成年人节目管理规定》指出，国家支持、鼓励含有下列内容的未成年人节目的制作、传播：

（1）培育和弘扬社会主义核心价值观；

（2）弘扬中华优秀传统文化、革命文化和社会主义先进文化；

（3）引导树立正确的世界观、人生观、价值观；

（4）发扬中华民族传统家庭美德，树立优良家风；

（5）符合未成年人身心发展规律和特点；

（6）保护未成年人合法权益和情感，体现人文关怀；

（7）反映未成年人健康生活和积极向上的精神面貌；

（8）普及自然和社会科学知识；

（9）其他符合国家支持、鼓励政策的内容。

4月13日，在湖北省宜昌市秭归县杨林桥镇三渡河村，小学一年级学生、留守女童吴轩乐在家用手机上网课。

提示制度

信息提示制度是在网络信息内容分类的基础上规定的一项义务，即：对于可能影响未成年人身心健康的信息，制作、复制、发布、传播该信息的组织和个人应当在信息展示前按照国家有关规定予以提示。

从实践来看，信息提示义务具有一定的操作基础，例如，电视节目中经常有“儿童请勿模仿”的类似提示，有些浏览器也会在显著位置标识“存在不适合未成年人观看的色情或暴力内容，为避免损害身心健康，请未满 18 周岁青少年谨慎访问”。

这些实例都充分表明了目前在技术上对不宜信息进行提示完全可行，也是互联网企业承担社会责任的一种体现。

“分类管理”制度的处理方式

首先，对于违法违规信息严格禁止，并采取有效措施阻断传播。

《未成年人网络保护条例（送审稿）》规定，任何组织和个人不得在网络空间制作、发布、传播违反法律、行政法规和部门规章的信息。

网络信息服务提供者提供网络平台服务的，应当对其所登载的信息进行审查；发现违反法律、行政法规和部门规章的信息的，应当采取措施进行删除或屏蔽，并向有关主管部门报告。

《未成年人保护法（修订草案）》也规定，任何组织和个人不得利用网络制作、复制、发布、传播含有淫秽、色情、暴力、邪教、迷信、凶杀、恐怖、赌博、涉毒等法律和行政法规禁止内容的信息。

对于违法违规信息的处理，《中华人民共和国网络安全法》（以下简称《网络安全法》）《互联网信息服务管理办法》《电信条例》等诸多法律法规已经做了规定。

《网络安全法》第四十七条规定了网络运营者应当加强对其用户发布的信息的管理，发现法律、行政法规禁止发布或者传输的信息的，应当立即停止传输该信息，采取消除等处置措施，防止信息扩散，保存有关记录，并向有关主管部门报告。

另外，其第四十八条第二款、第四十九条第一款规定了网络运营者在治理有害信息中的义务，包含了及时发现、采取措施，建立和完善投诉、举报制度等。

其次，对于可能影响未成年人身心健康的信息，应当履行提示义务。

《未成年人网络保护条例（送审稿）》规定，任何组织和个人在网络空间制作、发布、传播不适宜未成年人接触的信息，应当在信息展示之前以显著方式提示；网络信息服务提供者提供网络平台服务的，应当对其所登载的信息进行审查；发现前款规定的信息的，应当采取措施以显著方式进行浏览前提示。

《未成年人保护法（修订草案）》也规定，网络产品和服务含有可能影响未成年人身心健康信息的，制作、复制、发布、传播该信息的组织和个人应当在信息展示前按照国家有关规定予以提示。

最后，对于有利于未成年人成长的信息，鼓励创作传播。

《未成年人网络保护条例（送审稿）》规定，国家鼓励通过网络空间弘扬社会主义核心价值观、民族优秀文化和传统美德，倡导创作、提供和传播有利于未成年人健康成长的网络文化产品，建设未成年人精神家园。国家支持有利于未成年人健康成长的专门网站、应用程序等网络内容平台的建设，支持有利于未成年人健康成长的网络内容的生产，支持有利于未成年人健康成长的网络技术的研发和推广。

《未成年人保护法（修订草案）》规定，国家鼓励和支持有利于未成年人健康成长的网络内容创作与传播 , 鼓励和支持专门以未成年人为服务对象、适合未成年人身心发展特点的网络技术、设备、产品、服务的研发、生产和使用。

2018年6月1日，广州少年儿童图书馆科普馆里，孩子们用VR设备观看科普课件，这是六一期间广州少儿图书馆为孩子们准备的40多场阅读主题活动中的一场。

“分类管理”制度的评价分析

第一，“分类管理”制度与现有法律法规有效衔接，进一步完善了我国网络内容管理法律体系。

例如，对于违法违规信息的处理，《网络安全法》《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》《互联网信息服务管理办法》《电信条例》等诸多法律法规已经做了规定，《未成年人网络保护条例（送审稿）》和《未成年人保护法（修订草案）》中关于违法信息的规定与其他法律法规能有效衔接，进一步完善了现有互联网内容管理的法律体系。

第二，从网络服务提供者的成本考量来看，“分类管理”制度并未大幅增加其负担。

“分类管理”制度中关于“违法违规信息”的处理，本来就是网络服务提供者应有的义务，没有增加网络服务提供者的义务。

例如《网络安全法》对“任何个人和组织”规定了不得发布、传输违法有害信息的义务，《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》也规定任何单位和个人在利用互联网时都要遵纪守法，抵制各种违法犯罪行为和有害信息。

此外，条例本身规定的违法信息的范畴不会超越法律的规定，是细化、落实型的规定，实质上并未增加网络服务提供者的义务。

针对可能影响未成年人身心健康的信息，主要是规定了提示义务，从技术手段来讲很容易做到，而且实践中很多企业已经采取了类似的措施。

这些实例都充分表明，目前对不宜信息进行提示技术上完全可行，并未较大增加企业的技术成本。

第三，从法律责任来看，并未超越上位法的范畴，相对比较合理。

《网络安全法》对违法信息处理的法律责任已经有了明确规定，《未成年人网络保护条例》和《未成年人保护法》目前主要还是与其保持了一致。对于提示义务，《未成年人网络保护条例》和《未成年人保护法》也并未苛以太高的法律责任 。